Библиографическая ссылка: Хомутникова Н.И. Развитие методологии территориального экологического менеджмента муниципального уровня. Отчет по НИР, гос. рег. №01.2.006 13635. Инв. №. 0220.0800970. - Сочи, 2007.

Территориальный экологический менеджмент муниципального уровня представляет собой систему управления отношениями, возникающими между различными субъектами по поводу использования, охраны и восстановления природных ресурсов на территории муниципального образования. С точки зрения системного подхода, территориальный экологический менеджмент (ТЭМ) представляет собой управляющую систему, а прочие элементы хозяйственной и иной деятельности, находящиеся на данной территории и вступающие в разного рода взаимодействия с природной средой, формируют управляемую систему.

Разработка модели ТЭМ муниципального уровня начинается с определения ряда характеристик и управляющей системы. В качестве основных характеристик системы выделим следующие:

1. Организационная структура, то есть элементы управляющей системы, их функции и принципы взаимосвязи.
2. Ресурсы системы:

• организационные: полномочия (административные ресурсы), инструменты и механизмы воздействия на управляемую систему;
• материальные, в том числе финансовые, ресурсы и их источники;
• внутренние методики организации  процесса управления.

Перечисленные характеристики должны соответствовать цели, задачам ТЭМ, конкретным условиям внешней среды и особенностям управляемой системы.

Цель экологического менеджмента должна быть сформулирована в Экологической политике муниципального образования.  В общем случае цель ТЭМ заключается в достижении такой ситуации, когда природно-ресурсный потенциал территории активно и эффективно используется, и в то же время состояние окружающей среды благоприятно для человека и элементов природной системы, экосистемы территории находятся в устойчивом равновесии, обеспечивается биологическое разнообразие, сохраняется количество и качество исчерпаемых возобновимых природных ресурсов и контролируется количество невозобновимых природных ресурсов.

В соответствии с поставленной целью сформулируем основные задачи территориального экологического менеджмента муниципального уровня:

• ограничить негативное воздействие хозяйствующих субъектов и общества в целом на природную среду;
• восстанавливать, поддерживать и повышать способности природных комплексов к воспроизводству, то есть обеспечить условия возобновления ресурсов и их восстановление;
• оптимизировать, с точки зрения потребностей нынешнего и последующих поколений, использование невозобновляемых природных ресурсов;
• пропагандировать и стимулировать практику применения в хозяйственной     и жизне-деятельности методов и технологий эффективного, рационального и экологичного (дружественного природе) использования природных ресурсов территории. 

Основными элементами организационной структуры ТЭМ муниципального уровня выступают, как правило, структурные единицы органов местного самоуправления. Предпочтительность выбора органов местной власти как институциональной основы ТЭМ обосновывается следующими соображениями.

Во-первых, обеспечение экологической безопасности и сохранности природных ресурсов территории относится к числу местных вопросов, решение которых входит в обязанность местных органов власти. Необходимость реализации принципа ответственности органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности территории формирует мотивацию их деятельности в сфере экологического менеджмента. Во-вторых, местные органы власти наделены наибольшим объемом полномочий и располагают источником финансовых ресурсов, что необходимо для решения поставленных перед территориальным экологическим менеджментом задач. В-третьих, существующая сегодня в нашей стране трехуровневая структура территориального экологического менеджмента подразумевает в качестве нижней ступени, по аналогии с построением иерархии власти, именно органы местного самоуправления.

Рассмотрим возможные варианты состава и строения организационной структуры территориального экологического менеджмента муниципального уровня (рисунок 1).

Рисунок 1.

Варианты структурной организации ТЭМ муниципального уровня.

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Постоянный комитет (комиссия) представительного органа местной власти образуется из числа депутатов для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, а также для реализации соответствующих решений представительного органа и иных нормативных правовых актов. Экспертная группа образуется из числа депутатов представительного органа для изучения конкретных вопросов, подготовки решения по данным вопросам и контроля исполнения этого решения.

Принимая во внимание важность вопросов природопользования и экологической безопасности, целесообразно организовать в структуре представительного органа самоуправления постоянно действующий орган, наделенный значительными полномочиями и ресурсами, то есть постоянный комитет, уполномоченный осуществлять деятельность в сфере регулирования природопользования и охране окружающей среды.

Компетенции профильного комитета представительного органа определяются на основе цели и задач ТЭМ местного уровня в рамках полномочий, предоставленных законодательством. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 35)  Управление или Комитет по природопользованию и охране окружающей среды может быть наделен следующими исключительными компетенциями, позволяющими выполнять задачи местного экологического менеджмента:

- принятие планов и программ развития муниципального образования, в том числе в части обеспечения экологической безопасности и благоприятной окружающей среды;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. К компетенции постоянного комитета (комиссии), занимающегося вопросами природопользования и охраны природы, следует отнести установление и изменение земельного налога. В соответствии с Налоговым кодексом (ст. 387) представительные органы муниципальных образований определяют налоговые ставки (в пределах, установленных 31 главой Налогового кодекса), а также налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков.

Иные полномочия органов муниципальных образований, используемые в установленных законодательством пределах для решения вопросов местного значения, распределяются между ними Уставом муниципального образования. При разграничении полномочий к компетенции представительного органа, являющегося элементом структуры ТЭМ, целесообразно отнести осуществление нормотворческой функции, то есть:

- утверждение правил землепользования и застройки,

- утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, схем территориального планирования,

- утверждение местных нормативов градостроительного проектирования и т.п.

В структуре  исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления формируется, как правило, управление, департамент или комитет (например, Управление по природопользованию и охране окружающей среды или Комитет экологии и природных ресурсов).  Законодательно закрепленные полномочия [2, ст.35] и, соответственно, функции данного управления (комитета) можно разбить на три группы:

• распорядительные (выдача разреше­ний на строительство, разрешений на ввод объек­тов в эксплуатацию; резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального образования для муниципальных нужд; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собст­венности и т.д.);
• организационные (организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального образования; организация сбора, вывоза, утилизации и пере­работки бытовых и промышленных отходов; организация благоустройства и озеленения территории муниципального образования и проч.);
• контрольные (осуществление контроля за использованием земель и проч.).

Сегодня в управленческой практике муниципальных органов власти при формировании компетенций и функционала профильных природоохранных структурных единиц местных администраций акцент делается на контрольную функцию. В качестве основных выдвигаются задачи выявления и пресечения нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе составление протоколов об административных правонарушениях в сфере природопользования, инициирование ввода ограничений и приостановки хозяйственной или иной деятельности, осуществляемой с нарушениями природоохранного законодательства, и т.п. Таким образом, усилия направлены главным образом на ликвидацию негативных последствий хозяйственной и иной деятельности, сокращение вредного воздействия на природу, и во многом дублируют деятельность территориальных представительств федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды[1]. Превентивный же механизм защиты окружающей среды в виде полномочий органов местного самоуправления, например, разрешать или запрещать строительство или ввод в эксплуатацию объектов в зависимости от результатов оценки экологичности проекта, используется не в достаточной мере.

Задачи и методология территориального экологического менеджмента предполагают более широкое использование координационных, стимулирующих функций, а также функций планирования и прогнозирования; приоритет должен отдаваться не административным, а экономическим и организационным инструментам. В качестве структурной единицы, способной полномасштабно выполнять эти функции, выступает муниципальное учреждение, наделяемое правами и ресурсами для решения вопросов местного значения в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей среды, обеспечения экологической безопасности.

В соответствии с законодательством [2, ст.41], органы местного самоуправления и их структурные единицы могут быть наделены правами юридических лиц, в таком случае они являются муниципальными учреждениями (МУ). Основаниями для государственной регистрации муниципального учреждения являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Учредителем профильного природоохранного муниципального учреждения становится администрация, представительный орган или оба эти органа муниципального самоуправления. Учредители передают МУ соответственно часть своих обязанностей и полномочий, определяют источники имущества и финансовых средств, достаточные для выполнения поставленных задач.

Администрация муниципального образования передает профильному муниципальному учреждению организационные и контрольные функции (полностью или частично), оставляя за своим уполномоченным Комитетом или Управлением распорядительные функции в сфере природопользования.

Комитет представительного органа местного самоуправления  оставляет за собой исключительные компетенции и поручает муниципальному учреждению подготовку местных программ по охране окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов.

Помимо полномочий, переданных учредителями, профильное муниципальное учреждение наделяется рядом дополнительных обязанностей. Контур управленческих функций муниципального учреждения, являющегося структурной единицей территориального экологического менеджмента, очерчивается следующим образом.

Целеполагание и планирование: определение основных направлений охраны окружающей природной среды территории, подготовка местных экологических программ, оценка воздействия инвестиционных проектов на окружающую природную среду, разработка научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды (в том числе по заказам различных организаций и граждан).

Организация оперативных работ: решение неотложных природоохранных задач, восстановление потерь в окружающей природной среде, устранение последствий экологических бедствий.

Координация: координация природоохранной деятельности субъектов хозяйствования территории, поддержка инициатив в области охраны окружающей среды и рационального природопользования, обобщение данных различных природоохранных служб о состоянии окружающей среды и природных ресурсов территории, содействие в развитии экологического воспитания и образования, участие в региональных, национальных и международных программах и движениях в области охраны окружающей среды.

Стимулирование: экономическое стимулирование бережного и эффективного использования природных ресурсов, содействие внедрению экологически чистых технологий, распространение информации о ресурсосберегающих и экологически безопасных технологиях и методах организации деятельности.

Анализ и информирование: сбор, хранение, обработка и распространение информации по проблемам окружающей среды и природопользования, обеспечение заинтересованных сторон, в том числе населения, необходимой экологической информацией.

Выполнение столь широкого набора функций требует значительных материальных средств. Муниципальное учреждение, осуществляющее реализацию полномочий по решению вопросов местного значения в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности, может располагать несколькими источниками финансовых ресурсов:

1. Средства местного бюджета.

2. Средства целевого экологического фонда. Источником образования экологического фонда муниципального образования могут быть отчисления от платы за  нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую природную среду, направляемой в бюджет субъекта РФ.  Соответственно, субъектам Российской Федерации рекомендуется, в рамках формирования трехуровневого территориального экологического менеджмента, устанавливать нормативы подобных отчислений в местные бюджеты, в соответствии со ст. 58 Бюджетного кодекса РФ. Экологический фонд может также пополняться средствами, полученными по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения.

Муниципальное учреждение назначается распорядителем средств целевого экологического фонда и обеспечивает их использование в соответствии с уставом фонда или уставом данного МУ и целями ТЭМ, сформулированными в Экологической политике муниципального образования.

3. Собственные средства, полученные в результате предпринимательской деятельности и оказания платных услуг. Муниципальное учреждение вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, предусмотренную Уставом, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано.

4. Прочие средства: благотворительные взносы, целевые безвозвратные взносы,  пожертвования со стороны граждан, дивиденды, проценты по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц. Муниципальное учреждение вправе осуществлять мобилизацию средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ.

Основу методического ресурса организационной структуры ТЭМ муниципального уровня составляют следующие комплексы методических указаний и практических рекомендаций:

• система Международных стандартов в области экологического менеджмента (ИСО серии 14000),
• концепция локального устойчивого развития, Руководство по Местной Повестке 21,
• рекомендации по созданию системы сбора, подготовки и распространения информации о деятельности и ее результатах, например, Руководство по отчетности в области устойчивого развития G3.

Субъекты хозяйствования и другие участники процесса природопользования, отношения которых являются объектом управления ТЭМ, образуют управляемую, с точки зрения территориального экологического менеджмента, систему. Эта система неоднородна по таким показателям, как характер и сила взаимодействия элементов с окружающей природной средой, интересами и целями в области природопользования, а также степенью подчиненности управляющей системе. Элементы управляемой системы принято называть партнерами процесса экологического менеджмента.

В управляемой системе ТЭМ муниципального уровня региона рекреационной специализации следует выделить ряд подсистем:

• хозяйствующие субъекты туристско-рекреационной сферы,
• хозяйствующие субъекты, созданные с целью утилизации отходов и сбросов,
• прочие хозяйствующие субъекты,
• население,
• территориальные представительства федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности.

С точки зрения территориального экологического менеджмента деятельность элементов управляемой системы делится на два вида: природопользование, то есть использование природных ресурсов для достижения своих целей, и экологическая деятельность, под которой предлагаем понимать активность, связанную с сокращением и предотвращением негативного воздействия на окружающую природную среду, сохранением и восстановлением природных ресурсов.

Подсистему «Хозяйствующие субъекты туристско-рекреационной сферы» образуют предприятия и организации, чьи услуги формируют рекреационно-туристский продукт территории:

• коллективные средства размещения;
• предприятия общественного питания;
• хозяйствующие субъекты, предоставляющие услуги развлекательного, познавательного, делового, оздоровительного, спортивного характера;
• туроператоры и турагенты.

В качестве основных экологических аспектов[2] (результатов и последствий природопользования) хозяйствующих субъектов туристско-рекреационной сферы необходимо выделить следующие:

1. Постоянное образование твер­дых и прочих коммунальных от­ходов.
2. Постоянное использование сы­рья – воды, топлива, электроэнергии.
3. Постоянное удаление сточных вод через систему город­ской канализации.
4. Аварийные сбросы в воду не­очищенных бытовых вод, твердых бытовых отходов, ГСМ  и проч. загрязняющих веществ (для предприятий, рас­положенных на берегу водоема).
5. Выбросы в воздух автотранспорта, котельных, стационар­ных генераторов, обеспечиваю­щих постоянное/аварийное электроснабжение.
6. Постоянное использование природных ресурсов – лечебных, рекреационных.
7. Преобразование природных комплексов и ландшафтов.

Мотивы участия в экологической деятельности элементов данной подсистемы существенно отличаются от мотивов прочих хозяйствующих субъектов территории, не продающих результаты своей деятельности непосредственно туристам. Именно поэтому предлагается выделять туристские предприятия в отдельную подсистему, однородную по степени и причинам заинтересованности в экологической деятельности. В то же время следует отметить, что практически все предприятия территории рекреационной специализации прямо или косвенно участвуют в формировании и реализации туристского продукта, однако степень корреляции получаемого предприятиями дохода (как основной цели их деятельности) и наличия/удовлетворенности туриста у них различна.

Внутренняя мотивация туристских предприятий к активному участию в экологической деятельности состоит в осознании того, что качество окружающей среды и используемых природных ресурсов как показатель конкурентоспособности значительно влияет на достижимость целей существования копаний – максимизацию прибыли, обеспечение стабильного/лидирующего положения на рынке, рост стоимости компании и т.д. При этом в туристско-рекреационном комплексе региона следует выделять два уровня конкурентной борьбы – индивидуальный и локальный.

Индивидуальный уровень конкуренции подразумевает борьбу за клиентов, отдыхающих в данной местности и стоящих перед выбором поставщика отдельной туристской услуги – точки общественного питания, экскурсионного объекта или компании, предоставляющей экскурсионное обслуживание, и проч. В этом случае значимым становится комфортное, эстетичное состояние окрестных природно-антропогенных ландшафтов, качество атмосферного воздуха в данном месте, состояние воды в близлежащих водоемах, отсутствие несанкционированных свалок бытового мусора и прочие показатели, оцениваемые потенциальными клиентами на уровне ощущений. Для повышения конкурентоспособности конкретного туристского предприятия на местном рынке ему необходимо контролировать результаты своего воздействия на окружающую среду, в том числе путем создания системы управления окружающей средой по стандартам ИСО 14000, а также взаимодействовать с хозяйствующими субъектами, использующими те же природные объекты и ресурсы.

Локальный уровень конкуренции подразумевает борьбу за конкурентоспособность дистинации. Очевидно, что успешность деятельности туристских предприятий территории зависит от наличия туристов в данной местности, а сегодня туристы склонны тщательно выбирать места посещений. Учитывая, что состояние воздушного бассейна, водных объектов, отдельных природных комплексов, сохранность биологического разнообразия формируются, как минимум, в региональном масштабе, туристским предприятиям местности рекреационной специализации следует прилагать совместные усилия для обеспечения гарантированно благополучной экологической обстановки, безопасности и комфортности окружающей природной среды, привлекательности природных ландшафтов территории.

Наличие мотивации совместной деятельности в сфере охраны природной среды и рационального природопользования делает возможной ситуацию, когда основным элементом структуры ТЭМ туристского региона становится институт самоорганизации бизнеса в виде, например, некоммерческого партнерства, ассоциации или союза туристских предприятий. Такая структура может возникнуть в случае, если местные органы самоуправления по каким-либо причинам не способны должным образом решать вопросы охраны окружающей среды территории, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности. Недостатком подобной организационной структуры территориального экологического менеджмента является ограниченность ресурсов, попадающих в ее распоряжении, как организационных, в виде полномочий, так и материальных. Тем не менее, в любом случае, туристские предприятия могут быть и потенциально являются если не участниками, то активными партнерами ТЭМ территории рекреационной специализации.

Взаимодействие управляющей системы ТЭМ и управляемой подсистемы «Хозяйствующие субъекты туристско-рекреационной сферы» происходит по следующим основным направлениям.  

1. Органы ТЭМ содействуют внедрению на туристских предприятиях технологий, позволяющих эффективно и экологически безопасно эксплуатировать исчерпаемые природные ресурсы, а также методов сокращения вредного воздействия на окружающую среду по экологическим аспектам туристских предприятий. Содействие осуществляется в виде:

• информирования о существующих и разрабатываемых методах и технологиях;
• участия в разработке проектов внедрения означенных технологий;
• участия в финансировании данных проектов;
• содействия в оформлении необходимой разрешительной документации по проекту.

2. Органы ТЭМ оказывают информационную и консультационную поддержку  внедрению экологического менеджмента, в том числе систем управления окружающей средой в соответствии с требованиями ИСО 14000, в управленческую практику туристских предприятиях территории.

3. Координируют усилия в области охраны и рационального использования природных рекреационных ресурсов (природных объектов, источников минерального рекреационного ресурса и т.д.), совместно эксплуатируемых различными субъектами хозяйствования.

Управляемая подсистема «Хозяйствующие субъекты, созданные с целью утилизации отходов и сбросов» состоит из предприятий, организаций и учреждений, выполняющих следующие функции: 

• сбор и очистка канализационных и сточных вод,
• сбор, вывоз, утилизация и пере­работка бытовых и промышленных отходов.

Экологические аспекты этих хозяйствующих субъектов делятся на две группы. Первая состоит из аспектов, являющихся целевым результатом их функционирования. Иными словами, от успешности выполнения основной деятельности данных организаций (предприятий, учреждений) зависит состояние окружающей среды территории. Вторую группу экологических аспектов формируют сопутствующие результаты ведения их хозяйственной деятельности: образование от­ходов, использование сы­рья (воды, топлива, электроэнергии), выбросы в воздух автотранспорта и проч.

Особенностью этой подсистемы является также то, что большая часть ее элементов организована как муниципальные предприятия (например, МУП «Водоканал», МУП «САХ»), то есть подчиняются органам муниципального управления как учредителям. Таким образом, элементы управляющей системы ТЭМ, находящиеся в структуре местных органов власти, располагают инструментами (как организационными, так и экономическими) непосредственного воздействия на хозяйствующие субъекты этой подсистемы. Основные направления такого воздействия:

1. Повышение экологической результативности и безопасности основной деятельности данных предприятий, в том числе посредством финансирования внедрения более совершенных технологий.

2. Снижение негативного воздействия на окружающую среду путем создания на предприятиях системы управления окружающей средой в соответствии с требованиями ИСО 14000.

Для элементов подсистемы «Территориальные представительства федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природопользования» экологическая деятельность является миссией, целью их создания и функционирования (так же как и для элементов предыдущей подсистемы). Они наделены полномочиями и располагают ресурсами, необходимыми для выполнения следующих управленческих функций:

- распорядительной – утверждение лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую природную среду; выдача разрешений и лицензий на отдельные виды природопользования;

- контрольной – контроль за соблюдением лимитов путем оценки состояния окружающей среды в контрольных точках (таким образом у территориальных органов федеральных служб формируется информационная база показателей состояния окружающей среды);

-исполнительной – наложение экономических санкций, ограничение и прекращение природопользования в случае нарушения установленных лимитов и природоохранного законодательства в целом.

Тем не менее, территориальные представительства федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природопользования  отнесены не к управляющей, а к управляемой системе территориального экологического менеджмента по следующим причинам. Во-первых, цель экологической деятельности этих органов  более узкая – контроль за состоянием компонентов окружающей среды с учетом существующего разграничения объектов контроля. Во-вторых, территориальные органы подчиняются федеральному центру, то есть превалируют интересы ведомства (структурного органа государственной власти), а не территории. В-третьих, федеральные органы используют собственные методики организации деятельности и инструменты воздействия на субъекты хозяйствования в рамках предоставленных им полномочий.

Взаимодействие территориальных представительств федеральных органов исполнительной власти с управляющей структурой ТЭМ осуществляется по следующим направлениям:

1. Участие в создании единой информационной базы состояния окружающей среды и природных ресурсов как основы мониторинга экологической обстановки территории.

2. Формирование у субъектов хозяйствования внешней мотивации к осуществлению экологической деятельности.

Список литературы.

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный Закон N 145-ФЗ от 31.07.1998 (ред. от 26.04.2007).
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон N 131-ФЗ // «Российская газета», N 202 от 08.10.2003.
3. Руководства по отчетности в области устойчивого развития /  Версия 3.0. – Изд-во «Полюс», 2006. – 50 с.
4. Системы управления окружающей средой. Требования и руководство по применению: Государственный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 14001-98 // Введен в действие Постановлением Госстандарта России от 21 октября 1998 года № 378.